Las Trampas de la Gobernanza para América Latina (Por Antoine Maillet)
El 6 de marzo, Ana Molina publicó en este sitio una columna titulada “Gobernanza sin Gobernabilidad”, donde critica la tentación de algunos académicos latinoamericanos de seguir sus colegas europeos, dejando de lado el concepto de gobernabilidad para enfocarse al estudio de la “gobernanza”. Comparto plenamente su análisis, especialmente cuando se refiere a las diferencias entre los contextos europeos y latinoamericanos. Quisiera seguir el debate que abrió sobre el tema con una reflexión aplicada al caso chileno.
En Chile, tanto en espacios académicos como políticos, cada vez más actores retoman este discurso de la “transición” de la gobernabilidad a la “gobernanza”. Me parece que este movimiento se sustenta en una gran confusión entre la dimensión analítica y normativa de un concepto. Los estudios de “gobernanza” llevados a cabo en América del Norte y Europa buscan describir y caracterizar las evoluciones en los procesos de conducción de las sociedades occidentales. Son por lo tanto de carácter analítico, pretenden aclarar la percepción de una realidad social en base a conceptos.
Retomando la definición citada por Ana, quiero esbozar una aplicación de las dimensiones centrales del concepto de “gobernanza” a Chile, que permita poner de relieve el carácter meramente normativo del concepto aplicado a este contexto. Según el documento de presentación del congreso de la Alacip, la “gobernanza” consiste en “tanto la acción y el efecto de gobernar como, en un sentido más amplio, las nuevas modalidades de dirección y coordinación intersectoriales entre políticas e intereses diversos que se observan en múltiples niveles, tanto en el plano local como nacional e internacional, y que articulan una relación compleja que promueve un equilibrio entre el Estado, el mercado y la sociedad civil”.
Veo aquí tres puntos claves que transforman un concepto analítico en uno normativo, en la medida que ya no pretende explicar una realidad social sino indicar cómo conviene transformarla a partir de un modelo. En relación tanto a las “nuevas modalidades de dirección y coordinación intersectoriales”, como a la existencia de “múltiples niveles” de acción pública, podrá ser un tanto caricatural, pero me parece que el caso del Transantiago es ejemplar de lo errado que puede ser la migración conceptual de la gobernabilidad hacia la “gobernanza”.
Por un lado, la falta de visión pluridisciplinar e intersectorial en la reforma redundó en una obsesión por la viabilidad económica del proyecto, al costado de dimensiones como planificación urbana o política social que conlleva una política de movilización intersectorial. Por el otro, esta reforma, a pesar de afectar directamente a una unidad territorial (la región metropolitana) se manejó a un nivel central y con escasa consultación de los representantes electos (alcaldes), en un país donde la centralización predomina. El juego multinivel característico de las políticas públicas en Europa fue entonces casi ausente.
Por lo que es de la emergencia de un nuevo “equilibrio entre el Estado, el mercado y la sociedad civil”, episodios esporádicos, como el rechazo de la fusión DS-Falabella por el Tribunal de Libre Comercio, no deben esconder el poderío del mercado en este país, y la debilidad de la sociedad civil, que afloran por ejemplo en todos los temas ligados al cuidado del medio ambiente, donde la institucionalidad existente es deficiente (caso de la mina de Pascua-Lama) y eludida por las empresas.
En este sentido, la promoción de la transición de la gobernabilidad a la “gobernanza” puede ser leída como una estrategia al estilo del Gatopardo, “si queremos que todo permanezca igual, necesitamos que todo cambie” . En efecto, una crítica ampliamente difundida del concepto de “gobernanza” es que tiene la desventaja de opacar las relaciones de poder que necesariamente se dan en los procesos de conducción, poniendo demasiada énfasis en la horizontalidad de relaciones entre iguales por sobre la verticalidad del poder, que si bien toma otra forma, no desaparece.
Si esto puede darse ya en el contexto de sociedades civiles fuertes, bien organizadas y articuladas, como en Europa o en América del Norte, me pregunto como será en el caso de una sociedad civil que lucha por existir, como es el caso de Chile. Por eso, si bien no se trata de un complot, creo que existen poderosos actores que tienen un claro interés en difundir el mito de una renovación de la conducción política, en la medida que permite esconder un poco más los mecanismos, lejos de ser democráticos, que presiden a la toma de decisiones en el ámbito público. El contenido normativo del concepto de “gobernanza” trae consigo unos resabios del “gobierno de los mejores” que imparablemente atrae a las elites latino-americanas.
La propagación de este discurso merecería un estudio más detallado. En este sentido interpreto la convocatoria de la Alacip como el llamado a más cuidado en el uso del concepto. Es importante cuestionar la asimilación del desarrollo con la “gobernanza”, sobre todo si se entiende desarrollo no como la capacidad de producir cada vez más (caso de que se trata entonces de crecimiento), sino como la posibilidad de tener sociedades civiles más dinámicas para más democracia.
Otros Artículos de Antoine Maillet: Zona de Papers: “Balance 2007. Claves y Enfoques del Año Político” ; Errores de Diseño o Problemas de Implementación: El Insospechado Parecido entre el Transantiago y la Roja de Bielsa ; “Pacto social”: ¿del recurso retórico al aterrizaje político?
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